F.C.S.S.A. N° 3. : LEY DE EDUCACIÓN NACIONAL

Antes de Comenzar con la Ley de Educación Nacional y llegar a nuestros días y al Proyecto de Ley de Educación a Distancia, desarrollare brevemente la Historia de las Leyes Educativas Argentinas

ROL DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN

“En la Argentina, al igual que en la gran mayoría de los países de América Latina

el Estado tuvo que ser educador para constituirse como Estado Nacional,

formando a los ciudadanos en sujetos de una nueva forma de vida social y política"

(Tenti, 1989)

UN POCO DE HISTORIA

Constitución del sistema estatal de educación (1880-1920): a partir de 1850, las propuestas de creación de escuelas públicas y de su modelo institucional se articularon funcionalmente al proyecto de creación de un estado capitalista que participaría del mercado internacional a través de la exportación de materias primas semielaboradas y de la importación de productos manufacturados, para lo cual se necesitaban instituciones que cumplieran esa doble función. En primer lugar, efectivizar la presencia de las escuelas públicas en la mayor cantidad de lugares posibles y, en segundo lugar, que estas contribuyeran a la creación de una población con una uniformidad cultural mínima. La escuela pública era la institución ideal para tal fin.

1871

Se sanciona la Ley N° 463 de Subvenciones

Permite al Estado Nacional girar fondos a las escuelas provinciales con urgencias económicas.

Después de la sanción de una serie de leyes provinciales de educación, el Congreso Pedagógico de 1882 concluyó con la promulgación de la ley 1420 (1884), la cual estableció la escuela obligatoria, gratuita, laica, común a todos, y graduada ; que fue complementada más tarde con la Ley Láinez (1905). Con esta última, se inicia la acción directa del Gobierno Federal en los territorios provinciales, cuando comienzan a instalarse escuelas nacionales en las jurisdicciones provinciales.

1905

Ley de Láinez

Autoriza al Consejo Nacional de Educación a establecer en las provincias que lo solicitaren, escuelas infantiles, mixtas y rurales, de acuerdo con el porcentaje de analfabetos resultantes de las listas presentadas por las provincias.

Enmarcada en la concepción liberal de la época, la educación es considerada como un derecho individual para la formación del ciudadano.

1920-1960

Se consolida el sistema con la crisis del estado oligárquico y el advenimiento del estado benefactor--después de la crisis del ‘29--, la oferta de educación gratuita se extiende al nivel secundario. Esto obedece a una nueva lógica en las políticas educativas que responden a una necesidad de ampliar el acceso al conocimiento en función de las nuevas demandas del mercado laboral. Estos cambios del mercado aparecen como consecuencia del proceso de sustitución de importaciones por el que se pretendió la instalación de industrias de bienes de capital en el período desarrollista posterior. El gran debate en este período es entre la escuela pública y la privada. Es a partir de la década del ‘60 que se da una progresiva institucionalización del sector privado en educación que venía presionando desde décadas anteriores. Este proceso tiene su punto más álgido en el año 1959 con la sanción de la ley Domingorena que determina la creación de la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP), como organismo que centraliza la supervisión del sector, anteriormente bajo la modalidad y el nivel oficial correspondiente.

Dentro de la concepción del estado de bienestar, mediante políticas efectivas, la educación deja de ser un derecho individual y se convierte en un derecho social, que debe ser garantizado por el Estado, considerándose a éste como mediador con papel protagónico para la sociedad. Dicho Estado tiene una función positiva que debe orientarse hacia la justicia distributiva. Esta nueva concepción dio origen al desarrollo de los derechos sociales y entre ellos, la educación.

1960-1966

Se fragmenta y deteriora el sistema -en el contexto de la mal llamada Revolución Argentina--,comenzaron a circular y adquirir cuerpo las ideas en torno a la subsidiariedad del estado en materia de educación, y junto con éstas las primeras versiones de su descentralización.

1970

Derogacion de la Ley de Láinez

Bajo la dictadura de Juan Carlos Onganía, cesa la posibilidad de creación de escuelas nacionales.

1966-1983

Se puso en práctica, entre otras, una política educativa de gran significación: la transferencia de las escuelas primarias a todos los gobiernos provinciales. Esta descentralización se enmarca en una nueva conceptualización del papel estatal en materia educativa: el Estado Nacional asume un papel subsidiario de las iniciativas para garantizar el servicio educativo, con lo que queda a su cargo el control político e ideológico de las escuelas.

Como señala Norma Paviglianitti: "Entre 1956 y 1978 se transfieren en distintas etapas casi la totalidad de las escuelas primarias nacionales. Por lo tanto el gran debate de esta última etapa gira en torno a la descentralización o centralización de la educación

1978

Finalización del proceso de transferencia de las escuelas a las provincias

Bajo el Gobierno de Facto de Jorge Videla, se da por finalizado el proceso de transferencia de establecimientos de educación primaria de la jurisdicción nacional a las respectivas provincias, proceso que había comenzado con Onganía.

Con la crisis del estado de bienestar, surgen propuestas de tipo neoconservadoras que postulan pasar de las prestaciones estatales a subsidios dirigidos a los individuos, para que de esta manera, cada uno pueda comprar sus servicios en el mercado. La educación se convierte así en una suerte de mercadería. Deja de ser un derecho social para volver a considerarse un derecho individual, abandonando el Estado la responsabilidad de garantizarlo

1991

Ley N° 24.049 de Transferencia de Servicios Educativos

La sanción de esta ley da lugar a un sistema fragmentado: se tienen 24 sistemas educativos autónomos con ciertas características comunes, pero drásticamente condicionados por el PBI de cada provincia y sus dinámicas políticas locales, más que inspirados en sus propias culturas para articular la escolaridad dentro de la unidad nacional y regional. Las “ciertas características comunes” tienen que ver con los contenidos curriculares básicos, y no mucho más.

1993

Ley Federal de Educación N° 24.195

Ordena al Sistema Educativo en cinco niveles: Educación Inicial, Educación General Básica, Educación Polimodal, Educación Superior y, finalmente, Educación Cuaternaria.

Los cuatro primeros niveles son obligatorios.

Establece un aumento en los años de educación obligatorios (que antiguamente era de 7 años) a 10 años.

La L.F.E. es la resultante de una sucesión de políticas educativas que en el devenir histórico fueron consolidando un modelo político del Estado Nacional.

Consagra y acrecienta las bipolaridades presentes en la historia nacional: descentralización versus centralización, educación pública versus educación privada, educación religiosa versus educación laica, etc.

La L.F.E. está estructurada en torno a un intrincado sistema de redes normativas generales nacionales y extranjeras, no sólo de índole educativa, conformando un eslabón más en un esquema político y económico de achique del Estado, por lo tanto está muy lejos de ser el instrumento legal que permitiría la auténtica reforma educativa.

A partir de estos señalamientos básicos, se desprenden una serie de conclusiones esenciales:

En muchos aspectos la L.F.E no supera a su predecesora, la "Ley de Educación Común 1420", sancionada hace más de un siglo.

La L.F.E. instaura en dos de sus artículos la educación religiosa y el rol primordial de la Iglesia Católica, concepción que va en desmedro de la laicidad en educación.

En cuanto a la gratuidad y la obligatoriedad consagradas en ambas leyes, cabe señalar la diferencia, ya que en la L.F.E. se habla de "garantizar" lo cual no siempre implica una responsabilidad directa del Estado Nacional. Esta situación se ve claramente en los abundantes ejemplos prácticos que muestran dificultades del ejercicio real de los postulados de gratuidad y obligatoriedad. En el ejercicio cotidiano de la docencia, se ven con claridad las dificultades para que la gratuidad y la obligatoriedad tengan vigencia efectiva.

Por más que la obligatoriedad se declare extensiva a diez años, si los sujetos de derecho de esta ley (todos los habitantes de nuestro país) no contamos con los medios necesarios para concretarla, difícilmente la misma pueda tener vigencia real.

La Ley responde a modelos y experiencias que han fracasado en el extranjero, y que han provocado un retroceso en el plano educativo que será muy difícil de revertir. Cabe recordar que la ley se inspiró en el modelo de la dictadura franquista española y de la dictadura chilena.

En la práctica ha resultado difícil cuando no imposible aplicar la actual ley en las diversas jurisdicciones (la experiencia de la Prov. de Bs. As. Es un ejemplo). En muchos casos, resulta inaplicable desde lo edilicio: no tenemos escuelas conformadas para dictar la EGB. En otros casos, ha generado profundos conflictos laborales y sociales (Prov. del Neuquén, por ejemplo). Y aún en jurisdicciones que retrasan su aplicación--temiendo estas nefastas consecuencias--, el avance gradualista de la ley es inexorable.

En un contexto global, la L.F.E. aparece como un elemento más de homogeneización y control desde la exclusión de los grupos sociales más carenciados. En el caso de América Latina, la presente ley debe ser comprendida a la luz de las experiencias realizadas en Chile, Nicaragua, y en los intentos de aplicar leyes similares en Uruguay y Brasil, entre otros.

La L.F.E. reproduce en el plano educativo el presente impulso neoconservador de reducir los grupos sociales a sus actores individuales. Dicho de otro modo, la Ley favorece las soluciones de tipo individual impidiendo soluciones consensuadas por la sociedad en general.

Para finalizar, podemos decir que las falencias de la Ley no sólo están en ella sino en una situación general (legal o no) que atenta permanentemente contra la integralidad de los DDHH. A partir de que los tratados referidos al tema tienen jerarquía constitucional, se hace necesario exigir en nuestro país--o fuera de él--la inmediata satisfacción del Derecho General a la Educación en el sentido más amplio posible. Este derecho es sin dudas, uno más de los DDHH de los que deberíamos gozar. Recordemos que todos los DD.HH. son exigibles, indivisibles, inalienables y universales, característica esta última de la que se desprende su integralidad. Por lo cual podemos asegurar que la construcción de una sociedad mejor y más justa nunca se logrará sin la absoluta vigencia de los DDHH.

De la lectura del presente trabajo se desprende que hay varias líneas de crítica a la L.F.E en las cuales no hemos profundizado (se podría decir, por ejemplo, que no nos detuvimos en cuestiones de importancia tales como el análisis de la estructuración del sistema educativo a partir de la Ley). Nos hemos propuesto un abordaje general, que nos permitiera sacar a la luz un proceso de desmantelamiento y reducción general, dentro el cual nuestro sistema educativo es una parte importante en la realidad nacional, que a su vez se halla inmersa en una realidad global. Esta decisión fue tomada con la confianza de que otros son quienes continuarán este debate que permanece abierto.

2005

Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075

Esta ley contribuyó sustancialmente a garantizar el derecho social a la educación con políticas de inclusión y a mejorar las condiciones de enseñanza y de aprendizaje, especialmente para los sectores que habían quedado marginados del sistema en tiempos del capitalismo salvaje.

2006

Ley de Educación Nacional N° 26.206

Ordena al Sistema Educativo en cuatro niveles: Educación Inicial, Educación Primaria, Educación Secundaria y Educación Superior. Los tres primeros niveles son obligatorios.

LOGROS Y DESAFIOS

La historia argentina muestra que la educación fue concebida como una política estructurante del modelo social en cada uno de los grandes proyectos de desarrollo que encaró la Argentina moderna. De esta forma, la escuela desempeñó un papel preponderante tanto en el proyecto de construcción de la Nación que llevó adelante la Generación del 80 como en el de ampliación de derechos y desarrollo económico autónomo que implementó el peronismo a partir de mediados del siglo XX. Este papel mostró características diferenciales en cada uno de estos períodos. En el primero se enfatizó su función política en torno a la construcción de la nacionalidad. En el segundo, se priorizó su rol económico en torno a la formación para el trabajo y de integración social. Luego las dictaduras le dieron a la educación una función dirigida principalmente al disciplinamiento social y la eliminación del pensamiento crítico, y los procesos neoliberales intentaron adecuarla a las condiciones de un mercado cada vez más expulsivo, fragmentado y desigual.

La escuela debía concebirse como herramienta fundamental para la construcción de la Nación a partir de su capacidad de distribuir valores y conocimientos que cimientan la unidad nacional sobre la base de la identidad cultural de los argentinos. Pero también como ámbito privilegiado para una formación profundamente democrática y plural. Al mismo tiempo, la educación, la ciencia y la tecnología debían transformarse en componentes principales de un desarrollo industrial poderoso basado en la capacidad de agregar valor a partir del trabajo calificado de nuestra gente y en factor de inclusión y cohesión social sobre la base de la capacidad de favorecer la igualdad de oportunidades y posibilidades de acceso a saberes socialmente necesarios para todos, sin distinción.

Desde un primer momento se avanzó en la transformación legislativa. La ley del salario docente y los 180 días de clase, la ley de educación técnica, la ley de financiamiento educativo y la ley de educación sexual obligatoria fueron ejemplos en ese sentido. Pero a poco de andar se comenzó a percibir que para avanzar en las transformaciones necesarias era imprescindible completar la adecuación legislativa proponiendo una nueva ley de educación nacional. Este consenso permitió debatir un marco normativo que por un lado reemplazara la cuestionada ley federal de educación y, al mismo tiempo, permitiera la reafirmación legislativa del carácter público del conocimiento y la educación, la recuperación del rol del Estado nacional en la conducción y la articulación del sistema educativo, la necesidad de homogeneizar la estructura de la educación, la extensión de la obligatoriedad escolar y la igualdad de posibilidades de acceso y apropiación de una educación de calidad para todos.

A comienzos de 2006, el Ministerio de Educación de la Nación implementó una encuesta nacional en la cual cerca del 80% de los consultados opinó que juzgaba necesario modificar la ley vigente para permitir la generación de condiciones que mejoraran la calidad de la educación. Era necesario generar un debate social y parlamentario priorizando las políticas de Estado de mediano y largo plazo y dejando parcialmente de lado las perspectivas más coyunturales, así como los sesgos corporativos o partidarios. Era necesario aprobar una nueva ley que no se basara únicamente en la legalidad que le daba al Gobierno una mayoría parlamentaria coyuntural como había ocurrido con la ley federal de educación en 1994. En este nuevo contexto, se decidió convocar a un proceso de discusión nacional de carácter amplio y plural para la elaboración de la nueva ley de educación, al cual se invitó a participar a toda la ciudadanía, en particular a los actores que conforman cotidianamente el sistema educativo.

Tras un extenso debate, con la participación de más de 4.000.000 de ciudadanos y cientos de organizaciones de empresarios, trabajadores, iglesias, profesionales y después de dos jornadas de discusión con las comunidades educativas de cada escuela, la nueva ley de educación fue sancionada el 14 de diciembre de 2006 por amplia mayoría, casi unanimidad en el caso del Senado. La iniciativa se convirtió en una ley programa a largo plazo, que extendía la obligatoriedad de la escolaridad hasta el fin del secundario, el estudio de un idioma extranjero y de una materia dedicada a la informática o la comunicación; que restablecía la unificación del sistema de educación nacional bajo la metodología de escuela primaria y secundaria, proponía avanzar progresivamente en jornadas extendidas o completas en el nivel primario e institucionalizaba el canal Encuentro, entre otras propuestas.

Sólo así será posible mantener una evaluación crítica de los importantes avances logrados y de las asignaturas pendientes que aún tenemos en materia de educación.

Leyes de educación, Diferentes o parecidos? Críticas y apoyos al nuevo marco jurídico

Durante el trámite legislativo, la ley cosechó apoyos de diversos sectores. Al oficialismo, se sumaron gremios educativos, como la CTERA, que apoyaron con movilizaciones tanto a la ley como al mecanismo de su concepción a partir de una consulta pública. Sin embargo, el consenso no fue absoluto. Algunos diputados opositores plantearon cuestionamientos de diverso tipo. Jorge Vanossi sostuvo que “la nueva ley reproduce los defectos de la anterior y no incorpora algunas virtudes”, mientras que los tucumanos Ricardo Bussi y Delia Pinchetti reclamaron porque “la familia debería estar en primer lugar entre los responsables de la educación de los niños y la ley no incluye la religiosidad y la espiritualidad”. El gobierno no fue ajeno al uso político de la ley: cuando el presidente Kirchner firmó su promulgación, afirmó que lo hacía “ante el futuro jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, en referencia al candidato del oficialismo en las próximas elecciones, el ministro Filmus.

Pero más allá del debate político cotidiano, hubo apoyos y objeciones que denotan oposiciones más profundas. La directora general de Educación bonaerense, Adriana Puiggrós, consideró que la nueva ley “garantiza el compromiso del Estado en la educación e impone principios que permitirán reconstruir el nivel inicial, primario y secundario”.

Las críticas más fuertes de un lado del espectro ideológico procedieron de la Iglesia, que en un documento titulado “Ante la nueva Ley de Educación Nacional” hizo hincapié en dos cuestiones. Por una parte, demandó que el Estado financiara no sólo la educación pública, sino también la privada. Por otro lado, no conformes con el respeto a la libertad de conciencia garantizado por la ley, los obispos exigieron “un nuevo instrumento legal para todos los argentinos, que dé la posibilidad a cada alumno de conocer, amar y creer en Dios, Creador y Padre de todos”. Tiempo después, el Episcopado criticó la inclusión de protocolos de planificación familiar en la ley y cuestionó la “excesiva centralización del sistema educativo” que sería consecuencia del nuevo marco legal.

Por su parte, pedagogos y educadores de diversa extracción, como Nélida Baigorria y Mariano Narodowsky, propusieron críticas en un sentido diferente. Observaron, por un lado, que la ley no modifica algunos parámetros de fondo de la vieja Ley Federal, entre ellos la “transformación de los alumnos en clientes” (Narodowsky) y una permisividad excesiva con la educación privada, que coloca al Estado en un rol subsidiario: cumplirá una función supletoria “en aquellos casos en los cuales la demanda no satisfaga los objetivos económicos o ideológicos de la oferta privada” (Baigorria). Baigorria consideró a este último punto una subordinación de las políticas educativas al mercado. Como se ve, la nueva ley, con logros evidentes y críticas variopintas, no clausuró el debate sobre la educación en Argentina.

2006

Ley N° 26.150 de Educación Sexual Integral

Los objetivos del Programa Nacional de Educación Sexual Integral son, entre otros:

*Incorporar la educación sexual integral dentro de las propuestas educativas orientadas a la formación armónica, equilibrada y permanente de las personas;

*Asegurar la transmisión de conocimientos pertinentes, precisos, confiables y actualizados sobre los distintos aspectos involucrados en la educación sexual integral;

*Procurar igualdad de trato y oportunidades para varones y mujeres.

TABLA COMPARATIVAS DE LAS LEYES DE EDUCACIÓN
	LEY 1420	LEY 24195	LEY 26206
FECHA DE CREACIÓN	Se aprobó el 8 de julio de 1884.	Se sanciona el 14 de abril de 1993 y se promulga el 29 de abril.	Se sanciona el 14 de diciembre del 2006 y se promulga el 27 de abril.
ESTRUCTURACIÓN DEL SISTEMA	Las escuelas primarias son obligatorias entre los 5 y 14 años de edad. Nivel inicial Primaria y secundaria.	Educación inicial siendo obligatoria el último año. Educación general básica polimodal duración de 3 años. Educación superior Educación de postgrado.	Comprende de 4 niveles, La educación inicial. La primaria. La secundaria. La educación superior. 8 modalidades.
PRINCIPIOS GENERALES	Tiene por objetivo favorecer y dirigir simultáneamente el desarrollo moral, intelectual y físico. Las instrucciones primarias deberían ser obligatorias, gratuita, gradual y dad conforme al proceso de higiene.	Libertad de enseñar y aprender. Derecho de aprender mediante la igualdad de oportunidades y sin sufrir discriminación alguna. Identidad nacional Desarrollo tecnológico. Consideración de la democracia.	La educación es una prioridad nacional y se constituye en política del Estado para construir una sociedad justa reafirmada a la soberanía e identidad nacional. La educación y el conocimiento son bienes públicos y es un derecho personal y social garantizado por el Estado.
EL DOCENTE: FORMACIÓN DERECHOS Y DEBERES	Se requiere un título habilitante. Los maestros encargados de la enseñanza en las escuelas públicas están obligados a dar cumplimientos de las leyes, programas y reglamentos que se dicten para la escuela por las autoridades. Concurrir a las conferencias pedagógicas que establezca el ministerio de educación. Otros regímenes especiales. La formación está a cargo de las escuela Nacional.	Ejercer su profesión sobre las bases del respeto, la libertad de cátedras y de enseñar en el marco de las normas pedagógicas y curriculares establecidas por la autoridad educativa, el ministerio de cultura y educación de la Nación, las provincias y las municipales de la ciudad de Buenos Aires, deberá garantizar la calidad de la educación.	A las capacidades y actualización integral, gratuita y en servicios a lo largo de toda su carrera, a respetar y hacer respetar los principios constitucionales, las disipaciones de la presente ley, la normativa institucional y la que regula la tarea del docente. La formación está a cargo del I.N.F.O.D
REGÍMENES ESPECIALES	Cuarteles, buques de guerra, jardines, escuelas ambulantes y de adultos	Educación especial Las necesidades de los alumnos serán revisadas periódicamente por profesionales. Educación de adultos Educación de artística.	Educación especial Educación rural Educación de jóvenes y adultos, artística, técnico profesional, intercultural bilingüe, Educación en contextos de privación de libertad, domiciliaria y hospitalaria.
GOBIERNO Y ADMINISTRACION DEL SISTEMA EDUCATIVO	La dirección facultativa y la administración general de las escuelas estarán a cargo del Consejo Nacional de Educación.	Las provincias y las municipalidades de la ciudad de Buenos Aires acordarán en el seno del Consejo Nacional de Cultura y Educación.	El organismo de la concentración de la política educativa nacional es el Consejo Nacional de Educación.
FINANCIACIÓN	Consta de un tesoro Permanente destinado, y se basa en el 20% de tierras vendidas nacionales o colonias siempre que no exceda la cifra de 200.000 pesos moneda. 50% de los depósitos judiciales de la capital y 40% de la contribución de la Capital, territorios y colonias	Está a cargo de la provincia. La inversión base 1992 es de6.120.196.000 y será incrementada un 20 % anual.	El Estado garantiza la financiación del sistema educativo según la ley 26.075 y no será inferior al 6% del PBI
Objetivo	Unificación y crear identidad Nacional, símbolos patrios	Integrar todas las facetas de los individuos, fortalecer la identidad nacional, fomentar los valores éticos y democráticos, atender y respetar la diversidad cultural.	Asegurar educación de calidad e igualitaria, fortalecer la identidad nacional, respeto a los derechos de los niños y adolescentes, cultura del trabajo individual y cooperativo, fomentar los hábitos de lectura y escritura, manejo de los nuevos lenguajes y tecnologías.